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PPP项目成败的四个关键因素及《条例》对PPP项目的三大影响
发布日期:2015/12/25

       PPP项目成败的四个关键因素
       基于笔者近几年项目工作的实践,尤其是站在政府的角度,联系与项目有关的财税、发改、金融、土地、环保、工信等部门,为引进项目、促成项目落地投产服务工作的实践,以及一年来从事PPP具体工作的实践,对ppp项目的成败因素进行了一点思考,写出来供大家批评指正,希翼能对从事有关ppp工作的人员提供多一个参考。
一、PPP项目成败的四个关键因素
 第一个因素:关系。即政府方和社会资本方之间的关系,其好坏、深浅、信任度高低是决定PPP项目成败的第一个关键因素。常有讲课者把PPP比作一场婚姻,一场政府和社会资本合作的婚姻,那么,这场婚姻的成功或者失败,毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和深浅,取决于互相之间的信任度。就像是素不相识的一男一女,只有经过一个相识、相知、相爱的过程,互相之间建立了比较好的、深的、稳固的信任关系,才能成功走进婚姻的殿堂。
 以项目为例:1,X市W项目,政府方和社会资本方此前已经接触两年,互相已经相当了解、信任,正在谋划一个项目(一场婚姻),该项目符合国家政策,已经具备雏形,上级政府推广应用PPP模式,还有专项资金奖补,双方迅速友好协商,按照PPP模式结婚好了;2,L市X项目,这个项目更是说明婚姻成败首先在于双方“关系”好坏深浅的最好例证。因为该项目双方早已相识、相知、相爱多年,甚至合作生过小孩(项目),双方关系深厚、稳固,互相信任。对当地政府来说,该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者,长期合作伙伴;对社会资本方来说,当地就是一个家,或者像家一样的需要深耕的一块土壤。目前政府开放基础设施和公共服务领域供社会资本投资,何乐而不为呢!有什么困难大家一起来克服,按照PPP模式继续生就好了。截至目前该项目进展很快,后续虽有不少困难但双方一定会想方设法克服,成功率很高。
 当然,以上只是项目迅速成功的案例,现实中并不是所有项目的双方早就认识,大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前我省大多项目就处于这样的项目“识别”或者“准备”阶段。客观地讲,一家(政府)有女(项目)百家(社会资本)求是正常的,而一家(社会资本)有男(资金、技术、管理)求百家(政府)也是正常的。只要没有许出去,就有权继续求。但是长期不停地求来求去,连个初步意向也难定,则一定有问题。要么是自己(项目)本身条件太好,挑来挑去挑花了眼(目前少见);要么就是自己(项目)条件相当差,别人看一眼就走了(目前不少见);要么就是不上心,或者心理状况欠改善,导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果,不能谈成。有的地方政府方或者社会资本方草率签署了意向协议,但是后来又来了几家更好的,而前面已经签署意向协议的政府方或者社会资本方仍在继续纠缠、不愿放弃,这样拖泥带水、谈来谈去、久拖不决,难以建立一对成熟的、可以托付终身、互相信任的“合作关系”,PPP婚姻何时能够成功呢?
 简而言之,在维护己方核心利益的前提下,双方关系好了、信任度高了,遇到困难,克服困难也好搞成;反之,关系不到,不是困难的事情也可能被当成困难,步履维艰。
 第二个因素:实力。即政府方和社会资本方的实力、综合实力。“实力决定一切”,这句话在PPP项目实践中仍然成立。如果社会资本方综合实力超强,比如恒大、华润、保利、万科、华夏幸福(600340,股吧) 等,在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系一样不缺,搞起项目来就会攻城略地、很少失手;同样道理,如果某地政府实力超强,领导层团结一致谋发展,政治生态长期和谐稳定,投资环境、经商环境优越,久而久之则商贾云集、落地项目一个接一个。我省走在前面的L、Z、T、S、X五个市的几个PPP 项目就是如此,要么社会资本方综合实力强,要么当地政府方综合实力强,要么双方都强。
 反之,有的社会资本方综合实力不够,要么自身规模小、自有资金少、融资能力差;要么资质不行、业内声誉不够、缺乏相关行业设计、建设和运行管理经验,协调规划、发改、财税、土地、环保、工信等有关部门、解决项目面临各种问题的实力也不足,这样的社会资本方即便侥幸勉强与当地政府草签了协议,在后续实行中也会因为自身综合实力不够而步履维艰、拖拖拉拉,延缓项目进程;更有甚者,一些相当小的基金、机构、企业,抱着先揽活再筹资、组建联合体的目的,或者仅仅为了找点儿活干的目的,就着PPP热的东风,到处忽悠、吹牛,给各地政府及PPP有关部门、单位平添了许多工作量,甚至给政府方造成了一种错觉,以为一些投资缺口巨大、未来投资回报无保障或者很不确定的项目也有社会资本感兴趣,结果是大大小小的社会资本方像走马灯似的来了,又像走马灯似的走了。这是社会资本方实力差,弄不成。
 另一方面,有的地方政府综合实力不行,财力强弱不说,领导层软弱、涣散、无力,领导人更换频繁,地方投资环境、经商环境差,真正谈项目的来了爱答不理,或者态度先热后冷、先把社会资本引进来再“关门打狗”。久而久之,该地即使有比较好的PPP项目, 投资方也会评估再三、犹豫再三,在谈判中寻求各种保证,力求规避各种风险,结果难以谈拢,谈拢了也难以顺利实行。
 第三个因素,项目本身,即项目的“含金量”、“收益率”。PPP备选项目相当于政府向社会推出的一款产品,能否卖出去,产品质量、“性价比”、 “收益率”很关键。目前财政部门主导的PPP项目都是“公益”类项目,但是社会资本没有一个是正真的“公益”资本。所有的社会资本(包括专门的PPP中介咨询机构、国企、央企、民企)都是首先为逐“利”而来、为淘“金”而来、为赚“钱”而来,就某一个具体项目而言,他们并不担负任何“社会公益”责任,如果地方政府提供的PPP项目无利可图,社会资本会扭头就走。“没有一把米,叫鸡都不来”。
 目前多数给排水、供暖、供气项目,主要靠使用者付费就可以基本保障投资者的合理回报,社会资本很有投资热情,成功率高;智能交通、视频监控、停车场地收费管理类PPP项目更是从来不缺民间投资者;一部分垃圾处理、污水处理、水环境治理等项目也可以通过部分政府付费解决问题;据笔者观察,难的是一些投资额较大、回报不足、地方政府又财力不够、不捆绑或者无捆绑可开发资源的项目。个别这样的项目即使入选了“示范项目”,也难保顺利实施和完成。比如某收费高速公路项目,乍一听不错,实地一考察,地广人稀车流少,位置偏远房地产资源面前也不太值钱;又好比旧社会一个大户人家身负巨债的丑公主,如果不“陪送”两个漂亮丫鬟,真不好嫁出去。
 有的基层政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式,而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊,其项目进度慢、落地率低应在情理之中。
 第四个因素:人。干事情的人。所有的事情几乎都是人干的,同样的事情,干的人不同,结果可能不同。PPP项目也是如此。在这里,大家把政府方和社会资本方中从事PPP项目工作的人分为两种,一种是领导,一种是工作人员。就笔者观察,PPP项目推进快的地方,其政府领导和项目有关方主要领导在必要的时候,往往和常务副职、财政部门的主要领导一起冲在一线,亲自抓、亲自分析问题、想办法解决问题;而项目推进慢的地方这种情况则很少见,这应该与领导对 PPP的态度有关;在九月的一个全省PPP座谈会上,相当一部分基层财政部门的PPP工作人员仍然在提问“PPP项目应该由谁作实施机构?财政承受能力论证应该由谁来做?”等相当初级的问题,可以想象,提问者不干则罢,如果“以其昏昏,使人昭昭”地干PPP工作,其效果、成败可想而知。
 二、对现行财政主导PPP模式的SWOT分析和对PPP工作的三条建议
(一)对现行财政主导PPP模式的SWOT分析
优势Strengs1.国家级领导人高度重视,部领导强力推进。
  2.有财政职能优势。
  3.顶层设计科学、严密、规范。加 入了物有所值评价、财政承受能力论证。
  4.各项措施、奖补资金大力支撑。
5.全系统甚至全国迅速推广应用,形成PPP“热潮”。 劣势Weaknesses1.尚在推广初期,缺乏成熟经验。
  2.地方政府领导对PPP的认识和重视度尚不一致,有的地方政府领导重视程度不够。
  3.地方和基层财政工作人员项目工作经验少,PPP 培训尤其是自我学习不够。
  4.PPP模式加入了“物有所值”(洋货)、“财政承受能力论证”环节,增加了时间成本、中介费用和审批环节;理论上搞得比较复杂神秘,许多人认为自己不太懂。
5.部分“疑似”PPP项目被趁热“包装”甚至过度包装成PPP模式;部分项目“严格”按照PPP操作流程图“走形式”;签约率高、真正落地率低。
机会Opertunities
  1.新常态下国家应对经济下行的稳增长、促改革、调结构、惠民生、新型城镇化等政策措施力度不断加大。
  2.化解地方政府债务要求严格。
  3.转变政府职能需要。
  4.深化财税体制改革的大背景。
5.社会及社会资本响应热烈、关注度很高。 威胁Threats1.有关PPP法律法规处在变动和逐步完善中;有关理论、认识也有一定分歧。
  2.“职能法定”,其他部门掌握项目的立项、审批、特许经营等权力。
  3.有关部门步调不完全一致,有关法律、法规、规定不易协调(财政部门比较侧重化解、控制政府债务)。
  4.少数中介机构垄断市场、收费较高,甚至影响顶层设计和PPP进程。
5.有的地方政府官员懒政怠政,对PPP工作和引进项目态度不积极。

 以上SWOT分析肯定不够客观全面,但是每个人针对SWOT分析都有自己的理解判断,不难做出自己的结论和对策,以下是编辑的三条工作建议。
 (二)对当前PPP工作的三条建议
 1.解决“人”的问题。一是做地方政府领导的工作,使之对PPP持“正面、积极”的态度并在工作中“亲自抓”;二是做市、县财政等有关部门 PPP工作人员的工作,首先使之“懂”PPP,主要不靠被动培训而靠主动自学;其次是对ppp工作要“上心、有责任感”;要做事、做成事,而且不能“功成必须在我”。
 2.PPP顶层设计不要太复杂,建议地方政府及有关部门在项目实施过程中,在规范的、不缺步骤的前提下把个别复杂问题简单化(不是“假”化)。财政部门主导的PPP项目与其它非PPP项目的最大不同,就是增加了物有所值评价和财政承受能力论证环节。PPP项目要规范是应该的,财政承受能力论证是必须的,也是财政部门可以自己为主做的;但是“物有所值VFM”却被相对复杂化了,它的意思无非是“这个钱花得值,可以采用PPP模式”。PSC值与 PPP值的比较本身就难免其“预测、估算、参考”等带有相当主观性的、局限性的因素,如果设计得越复杂,就越容易使人产生畏惧感,越增加项目难度,当然也使中介机构和少数人员越高兴(英国也要在中国建立一个PPP培训中心、开展对华业务了)。如果不把看起来比较复杂、比较“洋化”的P P P尽量“简化”(不是假化、形式化)、“土化”,将来势必存在被诟病的可能性。正确的道路仍然应该是“推动共性问题处理方式标准化”,尽快形成一批可复制、可推广的、标准化的“示范项目”(毫无疑问这是少数人不愿意看到的)。
 3.建议所有PPP有关部门都公开各自的项目库信息。只要无关国家机密和商业秘密,有什么不可公开的呢?加密大多项目信息无益社会资本获得和市场充分竞争、公平竞争,只会浪费时间、浪费全社会成本,降低办事效率、降低项目成功率。国办发[2015]42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的引导意见》第25条要求:“地方各级人民政府要--及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进”。李士宗
《条例》对PPP项目的三大影响
一、前言
2014年底,国家发展改革委和财政部开始密集出台关于PPP的政策,如《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的引导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等,拉开了PPP项目的序幕。
 2015年1月30日,国务院总理李总理签署了中华人民共和国国务院第658号令,公布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》(下称《政府采购法实施条例》),该条例自2015年3月1日起施行。
 2015年,国家发展改革委和财政部分别推荐了众多PPP示范项目。据此,2015年,被称为中国PPP项目元年。在本年,也恰逢《政府采购法实施条例》开始施行。当中国PPP项目遭遇上《政府采购法实施条例》时,《政府采购法实施条例》,将对PPP项目有哪些影响? 
 二、政府付费和可行性缺口补助PPP项目须实行政府采购法律体系
 对于PPP项目,究竟是应该适用招标投标法律体系,还是应该适用政府采购法律体系,在理论与实务界,均存在一定的争论。但是,根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条的规定:“……。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。……。”因此,大家可知,PPP项目根据项目回报机制的不同,可以分为三类:一是使用者付费的PPP项目,也即政府不付费的项目,该类项目不需要使用财政性资金;二是政府付费的PPP项目,该类项目需要使用财政性资金;三是可行性缺口补助类PPP项目,该类项目一般是与使用者付费同步使用,主要是针对使用者付费不足以覆盖整个项目成本的情况下,由政府使用财政性资金对缺口部分予以补助。
 根据《中华人民共和国政府采购法》(下称《政府采购法》)第二条的规定:“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”
 因此,针对政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因其使用财政性资金,同时根据《政府采购法实施条例》第二条的规定:“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金,视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。……。”即使在前期投入阶段是由社会资本投资或者向第三方融资,但还款资金为财政性资金的PPP项目,或者属于政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因其同时符合政府采购法律适用的四个条件:一是有政府方;二是使用财政性资金;三是PPP项目金额远超采购限额标准(即使PPP项目没有包含在集中采购目录之内);四是PPP项目属于工程、货物或服务的综合项目或至少包含一项标的的项目之内,所以须实行政府采购法律体系的规定。
 三、政府向社会公众提供公共服务的PPP项目须遵循更严格的条件 
 根据《财政部关于推进完善服务项目政府采购问题的通知》(财库〔2014〕37号)的规定:“根据现行政府采购品目分类,按照服务受益对象将服务项目分为三类:第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定,政府向社会公众提供的公共服务。包括:以物为对象的公共服务,如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等;以人为对象的公共服务,如教育、医疗卫生和社会服务等。要按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则,针对服务项目的不同特点,探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型,建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。”
 根据《政府采购法实施条例》第二条的规定:“……。政府采购法第二条所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”因此,前述财库〔2014〕37号文第一类和第二类服务项目,均可归类为政府自身需要的服务,第三类服务项目为政府向社会公众提供的公共服务。针对第三类服务项目,如果采取PPP的模式实施,须遵循更严格的规定,主要有以下两点:
 一是政府方应当就确定采购需求征求社会公众的意见。法律依据为《政府采购法实施条例》第十五条规定:“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见。……。”因此,对于政府向社会公众提供公共服务类的PPP项目,在确定采购需求时,须征求社会公众的意见。此为法定义务,规定动作,必不可少。
 二是政府在验收时应当邀请作为社会公众的服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。法律依据为《政府采购法实施条例》第四十五条的规定:“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。”因此,对于政府向社会公众提供公共服务类的PPP项目,在制定采购文件时,除在确定采购需求时,须征求社会公众的意见外,还需要在采购文件中明确作为社会公众的服务对象参与验收并出具意见,且验收结果将向社会公告。
 四、PPP项目并不能任意选择政府采购方式予以实施
 根据《政府采购法》第二十六条的规定:“政府采购采用以下方式:(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”在2014年12月31日,财政部公布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号),明确将竞争性磋商列为政府采购的法定方式之内。据此,在我国,迄今为止,明确的政府采购方式达到六种。对于此六种方式,PPP项目并不能任意选用,须遵循相应的条件。
 一是对于询价,PPP项目绝对不能采用。因为根据《政府采购法》第三十二条的规定:“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目,可以依照本法采用询价方式采购。”所以,询价只适合于货物采购,且采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小。PPP项目,与单纯的货物采购项目,完全不是一回事情。因此,PPP项目绝对不能采用询价的方式采购。
 二是对于单一来源采购,PPP项目须严格考量其自身条件。因为根据《政府采购法》第三十一条的规定:“符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”对于何谓“只能从唯一供应商处采购的”?《政府采购法实施条例》第二十七条予以了细化规定:“政府采购法第三十一条第一项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。”因此,对于拟采用单一来源采购的PPP项目,在实施采购方式之前,须进行充分的市场调研,确定市场上是否只有一家社会资本能够提供相应的服务。
 三是对于公开招标,并不适用于所有的PPP项目。虽然《政府采购法》第二十六条明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式,虽然公开招标的公开、公平、公正性相对于其他政府采购方式来说,最强也最透明,但因PPP项目的特殊性,并不是所有的PPP项目均适用公开招标方式。对此,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条已经予以了明确的规定:……。(七)采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度实行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。”
 四是对于竞争性谈判,PPP项目须慎重使用。根据《政府采购法》第三十八条的规定:“采用竞争性谈判方式采购的,应当遵循下列程序:……。(五)确定成交供应商。谈判结束后,谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价,采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商,并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。”所以,由于PPP项目的超级复杂性,单纯以“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则”的报价导向评审,并不一定适用于所有的PPP项目。
 五是对于竞争性磋商,PPP项目大有可为。竞争性磋商与竞争性谈判的最大区别,是一改竞争性谈判的价格最低导向原则为综合评分最高导向为原则,这比较契合复杂的PPP项目的特点。同时,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的出台目的之一,就是为了推广政府和社会资本合作(PPP)模式的工作需要。另外,根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定:“符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”竞争性磋商的适用范围广泛。
 五、结语
 《政府采购法实施条例》对PPP项目的影响,并不仅限于前述三类,对于PPP项目的预算管理,也是属于重大影响之一。对于需要使用财政性资金的政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》的规定,财政性资金的使用,均须纳入预算。同时,根据《政府采购法实施条例》第二十九条的规定:“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。”以及第三十条的规定:“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。”对于政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因PPP项目的长期性(跨年度),对于预算编制、审批、实行等,那将是一个重大的考验。《政府采购法实施条例》对PPP项目的影响,也非本文寥寥数语所能尽述,限于篇幅,仅选其一二,发表一些个人的且并不一定正确的看法,以期抛砖引玉。政府采购信息网 华资盟整理编辑
2014年底,国家发展改革委和财政部开始密集出台关于PPP的政策,如《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的引导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等,拉开了PPP项目的序幕。
 2015年1月30日,国务院总理李总理签署了中华人民共和国国务院第658号令,公布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》(下称《政府采购法实施条例》),该条例自2015年3月1日起施行。
 2015年,国家发展改革委和财政部分别推荐了众多PPP示范项目。据此,2015年,被称为中国PPP项目元年。在本年,也恰逢《政府采购法实施条例》开始施行。当中国PPP项目遭遇上《政府采购法实施条例》时,《政府采购法实施条例》,将对PPP项目有哪些影响? 
 二、政府付费和可行性缺口补助PPP项目须实行政府采购法律体系
 对于PPP项目,究竟是应该适用招标投标法律体系,还是应该适用政府采购法律体系,在理论与实务界,均存在一定的争论。但是,根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条的规定:“……。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。……。”因此,大家可知,PPP项目根据项目回报机制的不同,可以分为三类:一是使用者付费的PPP项目,也即政府不付费的项目,该类项目不需要使用财政性资金;二是政府付费的PPP项目,该类项目需要使用财政性资金;三是可行性缺口补助类PPP项目,该类项目一般是与使用者付费同步使用,主要是针对使用者付费不足以覆盖整个项目成本的情况下,由政府使用财政性资金对缺口部分予以补助。
 根据《中华人民共和国政府采购法》(下称《政府采购法》)第二条的规定:“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”
 因此,针对政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因其使用财政性资金,同时根据《政府采购法实施条例》第二条的规定:“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金,视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。……。”即使在前期投入阶段是由社会资本投资或者向第三方融资,但还款资金为财政性资金的PPP项目,或者属于政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因其同时符合政府采购法律适用的四个条件:一是有政府方;二是使用财政性资金;三是PPP项目金额远超采购限额标准(即使PPP项目没有包含在集中采购目录之内);四是PPP项目属于工程、货物或服务的综合项目或至少包含一项标的的项目之内,所以须实行政府采购法律体系的规定。
 三、政府向社会公众提供公共服务的PPP项目须遵循更严格的条件 
 根据《财政部关于推进完善服务项目政府采购问题的通知》(财库〔2014〕37号)的规定:“根据现行政府采购品目分类,按照服务受益对象将服务项目分为三类:第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定,政府向社会公众提供的公共服务。包括:以物为对象的公共服务,如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等;以人为对象的公共服务,如教育、医疗卫生和社会服务等。要按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则,针对服务项目的不同特点,探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型,建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。”
 根据《政府采购法实施条例》第二条的规定:“……。政府采购法第二条所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”因此,前述财库〔2014〕37号文第一类和第二类服务项目,均可归类为政府自身需要的服务,第三类服务项目为政府向社会公众提供的公共服务。针对第三类服务项目,如果采取PPP的模式实施,须遵循更严格的规定,主要有以下两点:
 一是政府方应当就确定采购需求征求社会公众的意见。法律依据为《政府采购法实施条例》第十五条规定:“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见。……。”因此,对于政府向社会公众提供公共服务类的PPP项目,在确定采购需求时,须征求社会公众的意见。此为法定义务,规定动作,必不可少。
 二是政府在验收时应当邀请作为社会公众的服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。法律依据为《政府采购法实施条例》第四十五条的规定:“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。”因此,对于政府向社会公众提供公共服务类的PPP项目,在制定采购文件时,除在确定采购需求时,须征求社会公众的意见外,还需要在采购文件中明确作为社会公众的服务对象参与验收并出具意见,且验收结果将向社会公告。
 四、PPP项目并不能任意选择政府采购方式予以实施
 根据《政府采购法》第二十六条的规定:“政府采购采用以下方式:(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”在2014年12月31日,财政部公布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号),明确将竞争性磋商列为政府采购的法定方式之内。据此,在我国,迄今为止,明确的政府采购方式达到六种。对于此六种方式,PPP项目并不能任意选用,须遵循相应的条件。
 一是对于询价,PPP项目绝对不能采用。因为根据《政府采购法》第三十二条的规定:“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目,可以依照本法采用询价方式采购。”所以,询价只适合于货物采购,且采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小。PPP项目,与单纯的货物采购项目,完全不是一回事情。因此,PPP项目绝对不能采用询价的方式采购。
 二是对于单一来源采购,PPP项目须严格考量其自身条件。因为根据《政府采购法》第三十一条的规定:“符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”对于何谓“只能从唯一供应商处采购的”?《政府采购法实施条例》第二十七条予以了细化规定:“政府采购法第三十一条第一项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。”因此,对于拟采用单一来源采购的PPP项目,在实施采购方式之前,须进行充分的市场调研,确定市场上是否只有一家社会资本能够提供相应的服务。
 三是对于公开招标,并不适用于所有的PPP项目。虽然《政府采购法》第二十六条明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式,虽然公开招标的公开、公平、公正性相对于其他政府采购方式来说,最强也最透明,但因PPP项目的特殊性,并不是所有的PPP项目均适用公开招标方式。对此,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条已经予以了明确的规定:……。(七)采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度实行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。”
 四是对于竞争性谈判,PPP项目须慎重使用。根据《政府采购法》第三十八条的规定:“采用竞争性谈判方式采购的,应当遵循下列程序:……。(五)确定成交供应商。谈判结束后,谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价,采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商,并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。”所以,由于PPP项目的超级复杂性,单纯以“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则”的报价导向评审,并不一定适用于所有的PPP项目。
 五是对于竞争性磋商,PPP项目大有可为。竞争性磋商与竞争性谈判的最大区别,是一改竞争性谈判的价格最低导向原则为综合评分最高导向为原则,这比较契合复杂的PPP项目的特点。同时,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的出台目的之一,就是为了推广政府和社会资本合作(PPP)模式的工作需要。另外,根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定:“符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”竞争性磋商的适用范围广泛。
 五、结语
 《政府采购法实施条例》对PPP项目的影响,并不仅限于前述三类,对于PPP项目的预算管理,也是属于重大影响之一。对于需要使用财政性资金的政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》的规定,财政性资金的使用,均须纳入预算。同时,根据《政府采购法实施条例》第二十九条的规定:“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。”以及第三十条的规定:“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。”对于政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因PPP项目的长期性(跨年度),对于预算编制、审批、实行等,那将是一个重大的考验。《政府采购法实施条例》对PPP项目的影响,也非本文寥寥数语所能尽述,限于篇幅,仅选其一二,发表一些个人的且并不一定正确的看法,以期抛砖引玉。

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